透视四会税费改革

熹 · 发表于 2004-7-1 16:50:00

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作为广东省农村税费改革的三个试点县(市)之一，四会市的税改一直引人注目。四会改革的轨迹，折射出在我们这个改革开放的前沿省份，农村税费改革成功与否仍然是一个协调推进的整体性工程——— 　　例如，在江谷镇，刚实施农村税费改革时，本以为皆大欢喜，却出现大耕种农户负担相对加重的情况，市里随后出台紧急文件，采取相应的补助措施。

　　税费改革后，农民荷包的压力减轻了。据统计，改革前的1999年，全市农民负担总额为3772万元，人均负担139元，亩均负担132元；2002年，全市农民负担为1376万元，比1999年减负2396万元，人均负担50.7元，比1999年减负88.3元，减负率为63.53%。

　　改革前，乡镇统筹、集资、提留等名目繁多，负担重，农民存在一定的抵触情绪。石狗镇一位姓邹的农民说：“种田交‘皇粮’国税天经地义。以前交费有五六种条子，都不知道哪些该交哪些不该交，现在镇里用《计征通知书》通知我，一张发票结清。而且交多少也一起商量过，我就求交得明白。”

　　7月，全省农村税改将全面展开。按照新出台的全省税改方案，四会市的农民负担将进一步减轻。在新的改革启动之际，记者赴四会，对这个税改的试点进行了深入调查。

' F4 [5 c* L; ^) @- a7 w3 A　　大耕农户曾不满意

- ]% H# Y4 A# t6 l" K6 w2 e8 _　　2000年8月，四会市正式推行农村税费改革。江谷镇江和村的种植大户谭宗南接到了改革后他的第一张《计征到户通知书》。一计算，老谭发现他的农业税负担不但没有减轻，反而每亩地要多缴25公斤粮食，120亩地总共比原来多缴3000多公斤。老谭不满意了。

　　2000年10月19日，四会市ZF接到了江谷镇人民ZF《关于江谷镇实施农村税费改革后部分农户出现负担相对加重的调查报告》，报告称：因改革后农业税负加重，本月18日有近200人到镇ZF上访。

　　按照四会的农村税改方案，税负“跟田走”，农业税和农业税附加都计征到耕田，部分耕田多的人，改革后的负担不但没减反而相对加重了。尤其是那些家庭人口少、承包耕地在30亩以上的耕种户，改革前他们只是负担农业税和水利费，军优、五保这些费用都按人头收取，大耕家原来交得少。难怪老谭会不满意。

　　这次上访后来被四会的干部群众称为“江谷镇对话”。

　　当时主管财政的副市长、四会市农村税费改革领导小组副组长李汉忠说：“当时改革后一些大耕种农户负担过重，对继续承包失去信心。‘江谷镇对话’之后，市里出台了紧急文件，对大耕家采取了相应的补助措施。”

　　这个措施是：对承包耕地在30亩以上的农户，超过30亩的部分，每亩每年补贴15元。当年，四会为此补了23万元。

　　尽管大耕家在四会农村所占比例非常少，江谷镇当年农民人均减负17.74元，减负率25.6%，99%以上的农民对税费改革是欢迎的，这次“对话”还是给四会市的领导传递了一个重要信息：农村税费改革试点必须在实践中不断改进。

; G8 }' W7 N5 L+ U# E8 K4 z　　强调实践强调探索

4 q# }, ]# ^! } k　　现在回过头来看，四会市的税费改革试点也确是在一种强调实践、强调探索中逐步推进的。

　　2000年3月2日，春节刚过没多久，省ZF召开农村税费改革试点座谈会，代表四会市去开会的是时任副市长的李汉忠。会上，四会市、兴宁市和徐闻县被确定为全省税费改革的试点。省委、省ZF下发《关于在兴宁、徐闻、四会三市(县)开展农村税费改革试点工作的通知》。这，成为四会农村税费改革推行的起点。

　　与此同时，中央下发了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(即中央7号文件)，明确提出了“党中央、国务院决定进行农村税费改革试点”。

　　“3月那次座谈会，省里布置我们在7月份早造的时候全面铺开农村税费改革。”

　　李汉忠在回忆接到试点任务后的感受时，用了一个转折句：很光荣，但时间紧，任务重，压力很大。

　　随后，四会各级都成立了农村税费改革领导小组。李汉忠和另一位分管农业的副市长任四会市领导小组的副组长。

　　此时，中央已决定在安徽全省进行试点改革，在其它有条件的省份选择试点进行改革，各地的政策宣传、方案制定都在紧锣密鼓地进行着。

　　四会，一下被推到了全国农村税费改革试点的第一轮改革大潮的最前沿。

1 o5 f" i% g5 p" U5 } 　　5万亩耕地哪去了？

9 {+ ] e- _0 s* z1 E: \) L* E 　　2000年3月15日，四会市农村税费改革试点工作办公室向市委、市ZF提出了一份《四会市农村税费改革试点工作方案(建议稿)》。

　　《方案》提出要注意乡镇(街道)机构改革等配套措施及确保军优五保供给、制定村内“一事一议”的工作细则等问题外，还特别附加了《农村税费改革调查内容及项目说明》，要求把相关情况“摸清”。

　　从原四会农办经营管理科抽调到税费改革试点工作办公室的杨泽之是这个方案的主要起草人之一。

　　他向记者强调，当时调查的内容主要是：镇(街道)、村委会、各学校的人员情况；镇、村学校的资金收支情况；现阶段农民税费的负担情况；第二轮土地承包的情况。

　　对这个调查，李汉忠的观点是：“试点能否取得成功，关键问题在于能不能把原来的底子摸清楚。一定要摸清可耕的农田有多少，鱼塘水库有多少，农民负担有多少。”

　　调查的结果很惊人：仅土地面积一项，在册的田亩数跟调查所得的实际数字就差了近5万亩。也就是说，如果不“摸家底”，按照改革方案“税跟田走”的原则，有5万亩由于乡镇建设、村道路建设、退耕还林等种种原因已被占用的耕地需要四会的农民承担税负。

　　记者问杨泽之：“如果土地面积不落实，会产生什么样的后果？”

　　他说：“农民肯定会有很大意见。农民会想，我没有那么大的面积，你为什么要我交那么多税？土地面积不实，怎么发(计征)通知书？”

　　他还告诉记者，“摸家底”的时候，为了防止瞒报，税改办的工作人员对基层干部隐瞒了“税跟田走”的政策。“当时大家都知道这个调查是为了搞税费改革用的，但是不知道到底怎么改，所以都老老实实把真实数字报上来了。”

　　5月底，全部调查工作结束。

　　“一大堆的表格，我们就关起门来计算、统计，终于搞清楚了全市的真实情况。”杨泽之张开两只手，比画了一下文件堆的高度。

! X5 q, E) q* t1 M 　　6个文件同一天出台

' S' v2 Z" \7 v% s　　2000年5月，四会税改办开始根据调查数据拟订农村税费改革方案和乡镇机构改革方案。随后，“两案”向肇庆市、广东省ZF申报。

　　2000年8月8日，四会市人民ZF同时发出编号从“四府发[2000]34号”到“四府发[2000]39号”的六份文件。这六份文件《四会市农村税费改革(试点)实施方案》、《四会市农业税、农业税附加征收管理暂行办法》、《四会市农业特产税征收管理暂行办法》、《四会市镇级党政机关、事业单位机构改革试行方案》、《四会市农村村内一事一议暂行办法》、《四会市减轻农民负担监督管理暂行办法》，奠定了四会税费改革的整体性框架。

　　李汉忠说：“我们的税费改革，除了制定《实施方案》以外，还相应制定了5个配套措施，并且正式形成了文件，从减轻农民负担，农业税和农业特产税不能重复交叉征收，压缩机构、减轻财政供养负担，严格村内一事一议的实行细则，以及对减轻农民负担的监督检查等多个方面进行了规定。总的看来，这是一个配套措施比较完整的改革。”

　　8月的这个时节，早已过了“夏征”，但四会市的农村税费改革试点实践，才算是真正开始了。

0 q. g. ?* O) V) M+ E9 S2 M/ A　　三个文件紧急“灭火”

2 V' ~7 ~2 n5 K9 c# r 　　然而，《计征通知书》陆续发到全市20多万农民手里之后，原以为已大幅削减农民负担会皆大欢喜，却没料到还是有一部分农户反映很强烈。“江谷镇对话”由此引发。

　　江谷镇、市财政局调查后发现，按改革方案计征方式，全市1.4万户耕种面积超过30亩以上的大耕家在税费改革后，税负普遍增加，减负政策在他们身上无法体现。

　　一个针对大耕家负担的紧急文件出台，规定对大耕家给予补助。仅此一项，四会连续三年共补助大耕家69万元。

　　本月14日，记者拨通了谭宗南的电话，他告诉我们，补贴措施实施后，他家的负担与普通农户接近了，自己考虑的是如何加快发展增加效益。现在，他仍承包耕地120亩、鱼塘30亩，效益连年增加。

　　大耕家负担问题刚刚解决，部分农户耕地计征常年产量与实际产量出入的问题又浮出水面。

　　当时，下茆、罗源镇部分农户反映，他们耕作的山坑田、低产田(塘)所承担的农业税、特产税过重，有些农户甚至提出要弃耕。江谷镇田心村佳志坑村民小组全年亩产不到250公斤，税费改革前，每亩税负是18公斤稻谷，税改后，每亩的税负为50公斤水稻，不但得不到实惠，反而每亩增加近32公斤，农户意见很大。

　　四会的调查发现，尽管前段已组织市、镇、村三级干部进村入户开展摸底核算工作，并按照分类定基数、采取折算法解决一些历史遗留问题，但由于田质差别较大，仍无法体现对承包山坑田、山堀鱼塘等农民的减负。

　　四会在听取农业专家意见的基础上，对政策进行了调整。他们规定：只要符合“水利没有到田”、“属于沙质田”其中一项，都可定为山坑田、山坑鱼塘，属于低产田、低产鱼塘的，按当年实际产量，重新核定基数，计征税负。

　　令农税办始料不及的是，改革方案中保留征收的农村电排费和水资源费成为农民关注的又一个焦点，“两费”都不同程度存在扩大征收范围的现象。

　　由此而引出了第三个紧急文件，文件规定：电排费要严格按电排成本和受益面积收取；水资源费严格按用水量和受益面积收，且收取上限每亩不超过15元。排、灌受益面积以外的耕地，一律不收取“水利费”，否则以乱收费处理。

　　李汉忠对“三个微调”的看法很有代表性：“搞税费改革试点农民确实得到实惠，但在跟踪落实中，也的确发现了一些具体问题，政策也要调整。”

) [6 |. v* f: e0 p. q0 c　　乡镇机构人员分流

2 t3 q! F2 d) n% k+ M　　如果说“三个微调”还只是牵涉到“事”的问题，比较好解决。那么配套改革中缩减机关干部这个牵涉到“人”的问题就难得多了。

　　黄田镇成为四会市这个试点中的试点。四会市的领导告诉我们，黄田镇的机构改革不是单纯地分流几个人，而是对乡镇机关、事业单位重新整合，建立高效、协调、规范的乡镇管理体制，切实减轻财政负担，进一步巩固农村基层政权。

　　改革后，镇仅设立5个综合性办公室，即：党政、经济建设、社会事务、农业和计划生育，同时保留人大，工、青、妇和党校、武装等机构。其它的机构，或者改成服务单位，或者改成企业。

　　按照“三定”方案，黄田镇在相对平稳中完成了镇级机构改革，全镇共分流干部和职工4人，临时工9人，干部职工和临时工辞退率分别为20%和50%，符合中央有关文件规定，为全市乡镇机构改革积累了经验。

　　谈到这次黄田镇的机构改革，四会市一位副市长说得很动情：“乡镇干部都是党多年培养出来的干部，为社会和当地经济建设作出过贡献，从个人感情来讲，分流谁都难以下手，但从改革的大局考虑，分流干部势在必行。我是头痛到要吃止痛药的地步。”

　　分流是分了，分流出来的人怎么办？这个问题可能更令人头痛。

　　四会市鼓励干部走出去兴办经济实体或承包企业，鼓励学历低的干部脱产到大专院校学习培训。但这些做法后面还是“留了一手”：市里规定，凡是自愿到经济实体任职的，按月发给3年的基本工资，并享受国家规定的工资福利待遇，3年后方解除与原单位的关系。

　　不过，毕竟是事在人为，黄田镇一位分流干部说：“当年面对竞争上岗、末位淘汰的去留选择，自己思想压力确实很大，想不到国家干部也要下岗分流。后来，自主创业，通过办果场搞流通，也有了积累。现在冷静下来，被分流也不见得全都是坏事，关键是看自己怎样把握，能否成就一番事业。”

" @5 k/ F. I3 \; P) b 　　事权和财权的重新划分

# P0 ?+ E# s: J, }* j; `& l; }+ z! b　　应当看到，农村税费改革在减轻农民负担之外，对县、乡镇、村三级事权和财权的重新划分也是一个非常重要的改革。对农村教育事权的重新划分就很有代表性。

　　农村教育问题的焦点又集中在“教育费附加”和“教育集资”两个核心问题上。

　　改革初期，四会市教育局算了一笔帐：税改前5年，平均每年应征收的农村教育费附加为1500万元，实收340万元；城镇“三税”实收100万元；1999年“改薄”(改造薄弱学校)集资收入约400万元；三项每年可收850万元。

　　他们当时估计，税改后，取消了农村教育费附加和教育集资，教育经费每年少收750万元，减去市财政转移支付的339.7万元，缺口仍然很大，教育困难重重。

　　税费改革实施三年后，我们重访四会市教育局发现，取消农村教育费附加和农村教育集资并没出现人们想像中的糟糕场面。学校照常运作，新的债务得到有效控制，教师的工资按时足额发放，只是历史的欠债还没有找到有效化解的途径。

　　记者调查发现，虽然分级办学、分级管理在一定程度上调动了各方积极性，但教育部门人、财、物管理权分散也是不争的事实。仅教育费附加一项，账面上看，四会市一年可以征收农村教育费附加1500万元，但实际上，由于征收渠道、管理方式、支配使用等途径不同，实际征收仅340万元，其中真正由教育局统筹用于教育投入的少之又少。各镇的教育投入因镇而异，并不平衡。历史的欠债外因来自于上级的各项没有相应资金配套的达标要求，根源在于各镇都有教育投入的支配权，教育资源相对分散，难以集中统筹支配。

　　税费改革后，农村教育事权相对集中在教育部门，所需经费由市财政安排投入，镇ZF不再享有对学校的人事和财权。

　　四会市教育局局长谢英达告诉记者，四会市教师的工资在税费改革前早已实现由市财政统发到人，“一费制”收取的经费基本上可以保证学校的正常运作，税费改革后市里每年通过财政转移投入教育的339.7万元经费，实际上，“现有经费更管用”。

3 _. s) ]! a2 \( B3 c9 d# I　　98%的征收任务一造完成

2 P/ l! a' o/ G 　　在新江镇沙头村委会，以前每年从8月份开始，村委会所有的干部就要每天到农民家里去代收各种税费，往往到第二年春天还收不齐。税费征收工作占了他们工作量的90%以上。

　　沙头村是四会市经济发展比较好的村。去年村委会集体收入达260多万元。村里利用集体收入逐年为村民们代缴了部分税费，但征收工作压力依然很大。镇干部对此形容为“千军万马进村收费税”。即便如此，全市每年征收的税费实取率一般也只有60%左右。而就在四会市税费改革的第二年，全市农村税费征收工作在当年八月就完成了98%。

　　变化来自税费改革对农民荷包压力的减轻。据统计，改革前的1999年，全市农民负担总额为3772万元，人均负担139元，亩均负担132元；2002年，全市农民负担为1376万元，比1999年减负2396万元，人均负担50.7元，比1999年减负88.3元，减负率为63.53%。

　　变化更来自农民心情的舒畅。改革前，乡镇统筹、集资、提留等名目繁多，负担重，农民存在一定的抵触情绪。石狗镇一位姓邹的农民如今每年一造就会将自己的税费交清，“种田交‘皇粮’国税天经地义。以前交费五六种条子，都不知道哪些该交哪些不该交，现在镇里用《计征通知书》通知我，一张发票结清。而且先前交多少也叫我一起商量过，我就求交得明白。”

: }; y, W. {( [" _7 z3 k1 ^: G　　记者手记

0 H" Y% j& K4 I2 f9 H# W2 R( H 　　改革农村行政方式

- N+ c9 M/ `- @7 `% w' t 　　一场被称为继土地改革、家庭联产承包责任制的第三次农村重大改革的税费改革，在四会经过短短五个月的精心准备就迅速铺开了。

　　中间也出现过一些因为经验不足产生的失误，但从农民群众开心的笑脸，从千军万马征钱粮也只能完成60%到一造就完成税收工作98%的征收率的变化，不难看出这一为减轻农民负担、规范农村税费制度、促进农村社会稳定和经济发展的国策，其积极作用和深远意义所在。

　　四会的经验显示，税费改革的成功是农村管理体制综合配套改革的成果。经济发展毕竟有一个较长的过程，没有“三并一减”，农村行政成本就得不到根本的缓解；没有农村“一事一议”的明确规范，就有可能出现一些地方农民增加负担的反弹；不通过并校减少农村“麻雀学校”，教育资源就得不到整合提高，财政供养人员得不到减少。

　　正如省委副书记欧广源6月12日在四会调研时所指出的，要避免这些问题的再次出现，各级ZF就要改革行政方式，彻底改变以往那种“上面喝茶，下面买单”(上级提出各种达标任务，而经济全由下级筹措)的工作方法。（文/王晖辉朱桂芳姜晖吴志东邓小川责编/魏晓航）

　　据南方日报 0 w. l( c& Q, t/ W* u* g

爱如潮水 · 发表于 2004-12-17 23:05:00

资料很详细,但那是很久的事了,现在整个四会农村人均负担为36.9元!(农业税)

巴西仔 · 发表于 2004-11-16 16:36:00

一个字：穷~~~~~

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